Deuk in het Ierse succesverhaal

Door webmaster, 7 augustus, 2024

Jarenlang sprong Ierland eruit als er voorbeelden moesten worden gegeven van succesvolle toepassing van burgerberaden. De door burgerberaden voorgestelde grondwetswijzigingen wat betreft het homohuwelijk (2015) en abortus (2018) werden in referenda, die in Ierland verplicht zijn als het om grondwetswijzigingen gaat, met ruime meerderheden aangenomen. Dit werd ook gezien als bevestiging van de claim dat gelote burgers een goed gevoel hebben voor wat de bevolking in haar geheel graag wil.

Vlak voor het uitbreken van de coronapandemie ging er in Ierland een burgerberaad van start over gendergelijkheid. Het beraad vond dus grotendeels plaats tijdens de pandemie. Het beraad heeft een aantal aanbevelingen opgeleverd, en twee daarvan betroffen voorstellen voor grondwetswijzigingen. Één van die wijzigingen betrof Artikel 41.2 in de grondwet waarin staat dat vrouwen thuis zorgtaken verrichten en de overheid dus moet nastreven dat vrouwen niet gedwongen worden om buitenshuis te werken. In maart 2024 zijn over de voorgestelde grondwetswijzingen twee referenda gehouden, maar anders dan bij de eerdergenoemde referenda vond er juist een recordhoge afstraffing van de twee voorstellen plaats: koren op de molen van degenen die burgerberaden sowieso wantrouwen of er zelfs uitgesproken tegenstander van zijn.

Maar wat was er nou eigenlijk aan de hand? Dat is moeilijk om precies te zeggen, en de meningen lopen hierover uiteen. Er lijken meerdere dingen een rol te hebben gespeeld:

  • Het burgerberaad heeft weinig aandacht gekregen omdat het tijdens de pandemie plaatsvond; de opkomst bij de referenda was laag: 44,4 procent van de stemgerechtigden.
  • De door het burgerberaad, een eerdere grondwettelijke conventie en uiteindelijk de parlementaire commissie aangedragen aanbevelingen en bewoording, waren afgezwakt door de regering. Daardoor zouden de wijzigingen niet ver genoeg gaan, en deze aanpassingen straalden wantrouwen uit naar het burgerberaad en dus naar burgers.
  • De regering zou geen duidelijke uitleg hebben gegeven over deze aanpassingen. De aanpassingen hadden overigens deels te maken met het feit dat de regering niet wilde kunnen worden gedwongen tot extra uitgaven aan zorgondersteuning.
  • Over de uiteindelijke bewoording ontstond onzekerheid en verwarring. Daardoor zouden veel kiezers het zekere voor het onzekere hebben gekozen: 'If you don't know, vote no.'
  • De referenda werden overhaast gepland op 8 maart 2024, Internationale Vrouwendag. Dit kon opgevat worden als ongewenst beïnvloedingsgedrag van de regering.
  • De campagne zou overhaast en zwak zijn geweest.

Er is echter ook kritiek uit een andere hoek: Colette Colfer richt haar pijlen op het burgerberaad zélf, en dan specifiek op de organisatoren ervan. Op zich is ze niet principieel tegen het inzetten van burgerberaden, maar dan moet het wel goed gebeuren, en dat was volgens haar bij dit burgerberaad over gendergelijkheid niet het geval. Volgens haar zijn organisatoren sturend bezig geweest en hebben ze onvoldoende moeite gedaan om afwijkende geluiden aan de gelote burgers te laten horen. In haar woorden: 'The foundational problem of the Assembly is that it focused on gender identity rather than on the sex-binary (...) By the first meeting in January 2020, a decision had already been taken to switch the focus from ‘gender’ to ‘gender identity’ with implications for the entire existence of the Assembly. The final Assembly Report does not explain who made this decision or why it was taken'.

Verder zou het burgerberaad aangeraden hebben dat de overheidssteun zich niet zou moeten beperken tot het gezinsleven van getrouwde stellen, maar uitgebreid moest worden naar andere, niet op een huwelijk gebaseerde gezinssamenstellingen. De regering zou vervolgens gekozen hebben voor de bewoording ‘andere duurzame relaties’ om naar dit soort gezinssamenstellingen te verwijzen. En dát zou vervolgens bij veel Ierse referendumstemmers in het verkeerde keelgat zijn geschoten; die zouden het daar volgens haar gewoon niet mee eens zijn.

Het is mogelijk dat de krachtige afwijzing van de voorgestelde wijzigingen een optelsom is van de genoemde redenen, maar het blijft onduidelijk hoe het precies zit. Wat in alle geventileerde kritiek lijkt te ontbreken, is dat er niet zoiets als een CIR is ingezet: een door een apart geloot burgerpanel opgestelde referendumbrochure die aan de stemgerechtigde burgers onafhankelijke informatie verschaft over de voorliggende keuze. Met zo'n door gelote burgers opgestelde brochure worden de gevolgen van een bepaalde keuze voor of tegen een voorstel aanzienlijk duidelijker, en vooral: omdat de brochure is opgesteld door gelote burgers, wordt deze informatie ook meer vertrouwd. Zo'n review door een apart burgerpanel zou weinig extra hebben gekost. En het zou niet alleen informatief zijn geweest voor de stemgerechtigde burgers. Het zou ook waarschuwende feedback hebben kunnen verschaffen aan het burgerberaad, de parlementaire commissie en de regering, met betrekking tot veel van de bovengenoemde punten. Doordachte aanpassingen hadden de kans op twee geslaagde, breed gedragen grondwetswijzigingen wellicht aanzienlijk kunnen vergroten.

Terry Bouricius, bedenker van de blauwdruk multi-body sortition voor een stelsel geheel gebaseerd op loting, gaat een stap verder. Hij vindt (zie zijn reactie in de DemocracyNext nieuwsbrief onder de analyse van Claudia Chwalisz die burgerberaden beslisbevoegd zou willen maken) dat niet politici en referendumstemmers, maar aparte, grote, gelote burgerjury's moeten beslissen over voorstellen van burgerberaden: 'Democracy using sortition needs decision-making power. But it is not so simple as having a citizens' assembly proposal being enacted. There is always a risk that any group, even with good deliberative process, may go "off track" due to groupthink, information cascades, corruption, or deferral to a uniquely influential member. So, every citizens' assembly proposal needs a check and balance. But letting politicians do that is very bad process (as it undoes the benefit of non-partisan deliberation). Ideally, a second much larger (perhaps 1,000) random sample jury would hear testimony about the proposal, hear pro and con arguments from a wide range of experts, and vote. That would be well-informed, non-tribalism democracy.' Het lastige blijft natuurlijk, dat in Ierland referenda bij grondwetswijzigingen vooralsnog verplicht zijn. Maar in principe zou het mogelijk zijn om de gekozen politici ertussenuit te halen en daar zo'n gelote burgerjury voor in de plaats te zetten.

De lage opkomst bij het referendum wees er al op, maar er zijn meer aanwijzingen dat het maar de vraag is of de kiezers op dit referendum (deze referenda) zaten te wachten. De Ierse regering had in april/mei 2023, krap een jaar voordat het referendum plaats zou vinden, namelijk een eigen openbare consultatie over het aanstaande referendum gehouden, en de reacties die er vanuit de samenleving kwamen, zouden overwegend negatief zijn geweest, vooral waar het de reacties van individuele burgers betrof. Dat blijkt uit een artikel van de Ierse website Gript; een site die bekend staat als een conservatieve, rechtse nieuws- en opiniewebsite. Het artikel verscheen pas 6 augustus jl. omdat er lang had moeten worden gewacht op de bij de overheid opgevraagde informatie. De reagerende middenveldorganisaties die op zich positief waren over de strekking van de grondwetswijzigingen, riepen echter op om de in de voorgestelde bewoording te wijzigen; iets wat we ook al in eerdere kritiek op de regering terugzagen. Tegelijkertijd wilde 72 procent van de individuele burgers dit referendum überhaupt niet, vaak omdat ze vonden dat volledige gelijkheid al duidelijk elders in de grondwet was geregeld en ze dat referendum verder dus alleen maar geldverspilling vonden. Ook wantrouwden reagerende burgers de bemoeienis van maatschappelijke middenveldorganisaties, die ze geen goed beeld vonden geven van de denkbeelden en prioriteiten van de doorsnee Ierse burger. Een derde van de reagerende burgers vond de 'woman in the home' bewoording in de huidige grondwet geen probleem maar juist goed; zij wilden dat het er gewoon in bleef staan.

De informatie tot nu toe overziend kan een voorlopige conclusie zijn dat de betreffende kwesties niet hoog op de prioriteitenlijst van de Ierse bevolking stonden. Zijn Ierse burgers dus wel voldoende, en op de juiste manier, bij de agendabepaling betrokken geweest? En áls dit onderwerp geen hoge prioriteit had, wat waren hier dan de gevolgen van voor de scheefheid die waarschijnlijk sowieso optreedt doordat gelote burgers, nadat ze in de eerste ronde zijn ingeloot, zelf mogen bepalen of ze aan het burgerberaad deelnemen?

Verder kan sprake zijn geweest van sturend gedrag vanuit de organisatie van het burgerberaad. En weliswaar heeft de regering een consultatie gehouden, maar was het een klacht van een aantal reagerende burgers dat ze pas op het laatste moment van deze mogelijkheid om te reageren gehoord hadden, en veronderstelden dat zeer velen er helemaal niet van op de hoogte waren. Omdat bij consultatie sprake is van zelfaanmelding en deze dus niet gezien kan worden als representatief voor de bevolking als geheel, is een mogelijkheid tot feedback gedurende het deliberatieve proces belangrijk, zeker waar het een grondwetswijziging betreft. Was die mogelijkheid er tijdens het burgerberaad? Zo ja, kreeg die mogelijkheid voldoende bekendheid? Bij het opstellen van het grondwetswijzigingsvoorstel in IJsland (2010) was er die mogelijkheid en is deze een nuttige toevoeging gebleken (Open Democracy, hoofdstuk 7: Let the People In! Lessons from a Modern Viking Saga).

Ook is het eigenhandig aanpassen van de voorstellen van het burgerberaad door de regering waarschijnlijk geen goed idee geweest. Als je een burgerberaad houdt, dan doe je dat omdat je denkt dat een groep van geïnformeerde, delibererende gelote burgers het beter weet dan de regerende politieke partijen. Ook op psychologisch-procedurele gronden (vertrouwen tonen in de gelote burgers als signaal aan de kiezers) was aanpassing van de bewoording geen goed idee. Als de bevolking er uiteindelijk middels referenda toch over mag beslissen, is dit soort bemoeienis onnodig.

Waar het verder ook aan ontbroken heeft, is een spiegel voor het burgerberaad zelf. Gekozen politieke partijen en een regering kunnen die spiegel niet goed zijn, maar een grote, gelote burgerjury, zoals Terry Bouricius dus voorstelt, had die uitstekend kunnen zijn. Daarmee omzeil je meteen het probleem van een consultatie: dat veel mensen geen idee hebben dat ze überhaupt feedback mogen geven op een voorliggende grondwetswijziging.

Of een referendum houden over welk onderwerp dan ook een goed idee is, daarover lopen de meningen uiteen, maar in Ierland is een referendum over grondwetswijzigingen sowieso wettelijk verplicht, en daar valt wellicht wat voor te zeggen. Dan is het des te belangrijker dat het hele eraan voorafgaande proces van agendabepaling, het burgerberaad zelf, en hoe de partijpolitiek erop reageert goed verloopt. Als er zo'n enorm verschil is tussen de aanbevelingen van een burgerberaad en de uitslag van een referendum, dan moeten daar lessen uit worden getrokken. Bij loting luistert het heel nauw hoe alles wordt aangepakt. Dat maakt het er niet gemakkelijker op, maar het is zeker niet onmogelijk om burgerberaden binnen de huidige partijpolitieke constellatie goed te laten werken. Juist nu we nog relatief weinig ervaring hebben met het organiseren en effectief inbedden van burgerberaden, en er dus dingen niet goed gaan, is het cruciaal om alles goed te analyseren en te leren van fouten. Alleen zo kunnen burgers gaan zien hoe goed ze wél kunnen werken, zodat het leerproces van hoe ze te organiseren en in te bedden en het democratiseringsproces worden voortgezet.
 

Bronnen:

 

Zie ook: